당해 토지에 관한 협의의 성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 당해 사업인정고시일에 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가를 기준으로 수용된 토지의 보상액을 산정하도록 규정하고 있는 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’ 제70조 제4항이 위헌인지 여부(소극)

공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한

[전원재판부 2007헌바76, 2009. 7. 30.]

【판시사항】

당해 토지에 관한 협의의 성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 당해 사업인정고시일에 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가를 기준으로 수용된 토지의 보상액을 산정하도록 규정하고 있는 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’ 제70조 제4항이 위헌인지 여부(소극)

【결정요지】

토지수용으로 인한 손실보상액의 산정을 공시지가를 기준으로 하되 공시기준일부터 재결 시까지의 시점보정을 지가상승률 등에 의하여 행하도록 규정한 것은 공시지가가 공시기준일 당시의 표준지의 객관적 가치를 정당하게 반영하는 것이고, 표준지와 지가산정 대상토지 사이에 가격의 유사성을 인정할 수 있도록 표준지의 선정이 적정하며, 공시기준일 이후 수용 시까지의 시가변동을 산출하는 시점보정의 방법이 적정한 것으로 보이므로, 청구인의 재산권을 침해하였다고 볼 수 없다.
또한, 당해 토지의 협의성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 당해 사업인정의 고시일에 가장 근접한 시점에 공시된 공시지가로 하도록 규정한 것은 시점보정의 기준이 되는 공시지가에 개발이익이 포함되는 것을 방지하기 위한 것으로서 개발이익이 배제된 손실보상액을 산정하는 적정한 수단에 해당되므로 헌법 제23조 제3항에 위반된다고 볼 수 없다.

【심판대상조문】

공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것) 제70조 제4항

【참조조문】

헌법 제23조
헌법재판소법 제68조 제2항
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것) 제67조, 제70조 제2항
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정되기 전의 것) 제70조 제1항

【참조판례】

헌재 1995. 4. 20. 93헌바20등, 판례집 7-1, 519
헌재 1999. 12. 23. 98헌바13등, 판례집 11-2, 721
헌재 2001. 4. 26. 2000헌바31, 판례집 13-1, 932
헌재 2007. 11. 29. 2006헌바79, 판례집 19-2, 576

【전문】

【당 사 자】

청 구 인 이○길

국선대리인 변호사 이경훈

당해사건부산고등법원 2005누2896 토지수용재결처분취소등

【주 문】

‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것) 제70조 제4항은 헌법에 위반되지 아니한다.

【이 유】

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

(1) 청구인은 부산 해운대구 반여동 답 359㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 중 4,440분의 2,568 지분의 소유자이다.

(2) 이 사건 토지는 1976. 10. 11. 부산시 고시 제1141호로 도시계획시설결정 및 지적 고시된 도시계획시설(소로 1류 12호, 폭 10m) 도로에 포함되어 있었으나 그 도시계획시설사업은 시행되지 않고 있다가, 2004. 2. 12. 부산광역시 해운대구 고시 제2004-70호로 고시된 도시계획시설사업인 반여1동 20통지내 펌프장유입하수도 정비공사의 사업시행자가 된 부산광역시 해운대구가 이 사건 토지에 대한 도시계획시설사업을 시행하면서 이 사건 토지 중 4,440분의 2,568 지분 소유자인 청구인과 손실보상에 관한 협의를 하였으나 협의가 성립되지 않자 2004. 2. 23. 부산광역시 지방토지수용위원회에 수용재결을 신청하였다.

(3) 부산광역시 지방토지수용위원회는 2004. 4. 12. 이 사건 토지 중 청구인 소유 지분에 대한 보상금액을 69,216,070원(㎡당 333,350원)으로 하고, 수용시기를 2004. 5. 20.로 하는 수용재결을 하였는데, 청구인은 이에 불복하여 중앙토지수용위원회에 이의신청을 하였고, 중앙토지수용위원회는 2004. 9. 21. 이 사건 토지 중 청구인 소유 지분에 대한 보상금액을 72,870,490원(㎡당 350,950원)으로 증액변경하여 이의재결하였다.

(4) 청구인은 부산지방법원에 토지수용재결처분취소등을 구하는 내용의 소송을 제기하였는데(2004구합3633), 위 법원은 청구인의 청구를 기각하는 판결을 선고하였고, 청구인은 위 판결에 불복하여 부산고등법원에 항소한 후(2005누2896), 그 소송 계속중 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’ 제70조 제4항이 헌법에 위반된다고 주장하면서 위헌법률심판제청신청을 하였으나(2005아29) 기각되자 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

이 사건 심판의 대상은 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것, 이하 ‘공익사업법’이라 한다) 제70조 제4항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌 여부이다.

이 사건 심판대상조항과 관련규정의 내용은 다음과 같다.

[심판대상조항]

공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것) 제70조(취득하는 토지의 보상) ④ 사업인정 후의 취득에 있어서 제1항의 규정에 의한 공시지가는 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서, 당해 토지에 관한 협의의 성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 당해 사업인정고시일에 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다.

[관련규정]

공익사업법 제19조(토지 등의 수용 또는 사용) ① 사업시행자는 공익사업의 수행을 위하여 필요한 때에는 이 법이 정하는 바에 따라 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있다.

제67조(보상액의 가격시점 등) ① 보상액의 산정은 협의에 의한 경우에는 협의성립 당시의 가격을, 재결에 의한 경우에는 수용 또는 사용의 재결 당시의 가격을 기준으로 한다.

② 보상액의 산정에 있어서 당해 공익사업으로 인하여 토지 등의 가격에 변동이 있는 때에는 이를 고려하지 아니한다.

제70조(취득하는 토지의 보상) ② 토지에 대한 보상액은 가격시점에 있어서의 현실적인 이용상황과 일반적인 이용방법에 의한 객관적 상황을 고려하되, 일시적인 이용상황과 토지소유자 또는 관계인이 갖는 주관적 가치 및 특별한 용도에 사용할 것을 전제로 한 경우 등은 이를 고려하지 아니한다.

구 공익사업법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정되기 전의 것) 제70조(취득하는 토지의 보상) ① 협의 또는 재결에 의하여 취득하는 토지에 대하여는 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의한 공시지가를 기준으로 하여 보상하되, 그 공시기준일부터 가격시점까지의 관계법령에 의한 당해 토지의 이용계획, 당해 공익사업으로 인한 지가의 영향을 받지 아니하는 지역의 대통령령이 정하는 지가변동률, 생산자물가상승률(한국은행법 제86조의 규정에 의하여 한국은행이 조사·발표하는 생산자물가지수에 의하여 산정된 비율을 말한다) 그 밖에 당해 토지의 위치·형상·환경·이용상황 등을 참작하여 평가한 적정가격으로 보상하여야 한다.

구 부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 전부 개정되고, 2007. 4. 27. 법률 제8409호로 개정되기 전의 것) 제9조(표준지공시지가의 적용) ① 국가·지방자치단체, 정부투자기관관리기본법에 의한 정부투자기관 그 밖에 대통령령이 정하는 공공단체가 다음 각 호의 목적을 위하여 토지의 가격을 산정하는 경우에는 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지공시지가를 기준으로 하여 당해 토지의 가격과 표준지공시지가가 균형을 유지하도록 하여야 한다. 다만, 필요하다고 인정하는 때에는 산정된 지가를 다음 각 호의 목적에 따라 가감조정하여 적용할 수 있다.

1.공공용지의 매수 및 토지의 수용·사용에 대한 보상

2. 청구인의 주장요지, 법원의 위헌제청신청 기각 이유 및 관계기관의 의견

가. 청구인의 주장요지

이 사건 토지는 28년 전에 사업예정고시가 이루어졌고 그로 인하여 사용수익권을 제대로 행사할 수 없었다가 최근에 와서 사업인정고시가 이루어져 수용되게 되었으니, 그 정당한 보상액은 사업예정고시가 이루어진 날에 가까운 공시지가에 28년간의 지가변동률을 합산하여 정해야 하는데, 이 사건 법률조항으로 말미암아 사업예정고시로 28년간 저평가된 최근의 공시지가(사업인정고시일에 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가)를 기준으로 보상액을 산정했는바, 이는 헌법 제23조의 사유재산권과 헌법 제11조의 평등권을 침해하여 헌법에 위반된다.

나. 법원의 위헌제청신청 기각 이유

이 사건 법률조항이 보상의 기준이 되는 표준지 공시지가를 당해 토지에 관한 협의의 성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 당해 사업인정고시일에 가장 가까운 시점에 공시된 것으로 한 이유는 수용과 관련하여 당해 공익사업이 시행되어 발생하는 개발이익을 손실보상에서 배제하기 위한 규정으로 그 입법목적은 정당하다고 할 것이고, 수용 등이 있을 당시를 기준으로 그 물건의 정당한 가치를 보상해 주는 것이 사유재산권 보장이나 국민들 사이의 평등권을 침해한다고는 볼 수 없으므로, 이 사건 법률조항에 위헌사유가 있다고 볼 수 없다.

다. 건설교통부장관(건설교통부는 2008. 2. 29. 정부조직법의 개정으로 국토해양부로 변경되었으나 편의상 건설교통부장관으로 표시한다. 이하 같다)의 의견

(1) 이 사건 헌법소원청구는 2007. 6. 15. 부산고등법원에서 위헌제청신청이 기각되어 상고심 진행 중에 청구한 것인데, 이 사건 헌법소원 청구 당시 대법원에 계속중이었던 사건은 2007. 10. 1. 상고이유서 부제출을 이유로 기각되었으므로 이 사건 헌법소원은 재판의 전제성을 흠결한 것으로 각하되어야 한다.

(2) 공익사업법 제70조는 사업인정 후 취득하는 토지의 보상기준에 대하여, 보상액은 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가를 기준으로 협의성립 또는 재결 시까지 시점수정과 사정보정에 의해 산정하도록 하고 있다(제70조 제1항, 제4항).

이는 당해 공익사업의 고시 등으로 인한 개발이익을 배제하기 위한 것으로 헌법이 규정한 정당보상의 원리에 어긋나는 것이라고 할 수 없고, 공익사업법 제70조 제1항에 의하면 ‘지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률’(이하 ‘지가공시법’이라 한다)에 의한 공시지가를 기준으로 하여 보상하도록 규정하고 있는데, 지가공시법에 의한 공시지가는 이미 그 평가의 기준이나 절차로 미루어 대상토지가 대상지역공고일 당시 갖는 객관적 가치를 평가하기 위한 것으로서 적정성을 갖고 있고, 또한, 지가공시법에 의한 표준지 선정 역시 표준지와 지가 선정 대상토지 사이에 가격의 유사성을 인정할 수 있도록 그 적정성이 보장된다는 것이 헌법재판소의 입장이므로 지가공시법에 의한 공시지가의 적정성은 인정된다고 할 것이며, 개발이익의 배제를 위한 토지보상법상의 시점보정 기준의 적절성은 공익사업법이 당해 공익사업으로 인한 지가의 영향을 받지 아니하는 지역의 지가변동률과 생산자물가상승률을 시점보정의 기준으로 삼고 있는데 이 두 가지 기준은 헌법재판소가 지적한 바와 같이 지가변동을 추정하는데 가장 중요한 요소라 할 수 있으므로, 위 규정에 의한 시점보정의 방법은 적정하다고 할 것이다.

(3) 청구인은 28년 전에 사업예정고시가 이루어졌고 그로 인하여 사용수익권을 제대로 행사할 수 없었다가 최근에 와서 사업인정고시가 이루어져 수용되었으므로 그 정당한 보상액은 사업예정고시가 이루어진 날에 가까운 공시지가에 28년간의 지가변동률을 합산하여 정해야 한다고 주장하나, 청구인의 토지는 지목이 답이었고, 도시계획시설결정고시가 있었다 하더라도 ‘토지를 종래의 목적으로도 사용할 수 없거나 또는 더 이상 법적으로 허용된 토지이용의 방법이 없기 때문에 사실상 토지의 사적인 이용가능성이 폐지된 경우’라고 보기 어려우므로, 이 사건 토지의 보상액을 산정함에 있어 도시계획시설결정으로 인하여 지가가 하락하였고, 공익사업법의 제규정에 의하여 산정된 보상액에 이러한 점이 충분히 반영되지 못한 점이 있다 하더라도, 이는 토지소유자가 감수해야 하는 사회적 제약의 범주에 속하는 것이어서 별도의 보상이 필요하지 아니하다고 할 것이므로, 사업인정예정고시가 이루어진 날에 가까운 공시지가를 기준으로 하지 않은 것이 재산권을 침해한다고 할 수 없다.

3. 적법요건에 대한 판단

헌법소원심판 청구가 적법하기 위하여는 법률이 헌법에 위반되는지 여부가 재판의 전제가 되어야 하고, 여기에서 재판의 전제가 된다는 것은 구체적인 사건이 법원에 계속중이고, 위헌 여부가 문제되는 법률이 당해 소송사건의 재판에 적용되며, 그 법률이 헌법에 위반되는지의 여부에 따라 당해 사건을 담당하는 법원이 다른 내용의 재판을 하게 되는 경우를 말한다. 그런데 이 사건 법률조항은 당해 소송사건에 적용되는 법률로서 그 위헌 여부에 따라 주문이 달라질 것이므로 재판의 전제성이 인정된다.

건설교통부장관은 이 사건 헌법소원심판청구는 상고심 진행 중에 청구한 것인데, 이 사건 헌법소원심판청구 당시 대법원에 계속중이었던 사건이 상고이유서 부제출을 이유로 기각되었으므로 이 사건 헌법소원은 재판의 전제성을 흠결한 것으로 각하되어야 한다고 주장하나, 헌법소원심판의 종국 결정 이전에 당해 소송사건이 확정되어 종료되는 경우에도 헌법소원이 인용된 경우에는 당사자는 재심을 청구할 수 있으므로 판결이 확정되었더라도 재판의 전제성이 소멸된다고 볼 수는 없다.

4. 이 사건 법률조항의 위헌 여부

가. 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가에 의한 보상의 합헌성

(1) 헌법재판소는 2007. 11. 29. 2006헌바79 결정(판례집 19-2, 576)에서 공익사업법 제70조 제2항, 제4항, 구 공익사업법 제70조 제1항, 제5항 및 구 ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률’ 제9조 제1항 제1호가 헌법에 위반되지 않는다고 하였는데 그 판시 이유의 요지는 다음과 같다.

『(가) 헌법재판소는 1995. 4. 20. 93헌바20등 결정(판례집 7-1, 519), 1999. 12. 23. 98헌바13등 결정(판례집 11-2, 721) 및 2001. 4. 26. 2000헌바31 결정(판례집 13-1, 932)에서 공시지가를 기준으로 수용된 토지에 대한 보상액을 산정하는 것이 헌법에 위반되지 않는다고 하였는바, 그 판시 이유의 요지는 다음과 같다.

「헌법 제23조 제3항이 규정하는 정당한 보상이란 원칙적으로 피수용재산의 객관적인 재산가치를 완전하게 보상하는 완전보상을 의미하는바, 구 토지수용법 제46조 제2항 및 지가공시법 제10조 제1항 제1호가 토지수용으로 인한 손실보상액의 산정을 공시지가를 기준으로 하되 개발이익을 배제하고, 공시기준일부터 재결 시까지의 시점보정을 인근토지의 가격변동률과 도매물가상승률 등에 의하여 행하도록 규정한 것은 위 각 법률의 규정에 의한 공시지가가 공시기준일 당시의 표준지의 객관적 가치를 정당하게 반영하는 것이고, 표준지와 지가산정 대상토지 사이에 가격의 유사성을 인정할 수 있도록 표준지의 선정이 적정하며, 공시기준일 이후 수용 시까지의 시가변동을 산출하는 시점보정의 방법이 적정한 것으로 보이므로, 헌법 제23조 제3항이 규정한 정당보상의 원칙에 위배되는 것이 아니며, 또한, 위 헌법조항의 법률유보를 넘어섰다거나 과잉금지의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다.」

한편, 98헌바13등 결정에서는, 위 결정요지에 추가하여, 손실보상액 산정의 기준이 되는 공시지가는 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로 규정한 조항에 대해서도 헌법에 위반되지 않는다고 아래와 같이 판단하였다.

「토지수용법 제46조 제3항은 공시지가의 기준시점에 관한 조항인바, 손실보상액 산정의 기준이 되는 공시지가는 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서, 당해 토지의 협의성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 당해 사업인정의 고시일에 가장 근접한 시점에 공시된 공시지가로 하도록 규정한 것은, 시점보정의 기준이 되는 공시지가에 개발이익이 포함되는 것을 방지하기 위한 것으로서 개발이익이 배제된 손실보상액을 산정하는 적정한 수단에 해당된다.」

(나) 이 사건 심판대상인 구 공익사업법 조항 등은 위 헌법재판소의 선례들의 심판대상인 구 토지수용법 제46조와 그 법명 및 ‘지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률에 의한 공시지가’가 법률의 법명 변경에 따라 ‘부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률에 의한 공시지가’로 변경되었다는 점과 열거된 고려사항 중 ‘도매물가상승률’이 명칭 변경에 따라 ‘생산자물가상승률’로 변경됐다는 점을 제외하고는 그 내용이 동일하고, 구 부동산평가법 제9조 제1항 제1호도 ‘지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률’ 제10조 제1항 제1호와 그 법명이 변경되었을 뿐 내용은 동일한바, 이 사건에 있어서 위 선례들과 그 판단을 달리하여야 할 특별한 사정변경의 가능성은 보이지 않으므로 이를 그대로 유지하도록 한다.』

(2) 위와 같은 결정 이유는 이 사건에서도 그대로 타당하고, 그 밖에 이를 변경해야 할 사정이 있다고 할 수 없다.

나. 청구인의 주장에 대한 판단

(1) 청구인은 “이 사건 토지는 28년 전에 사업예정고시가 이루어졌고 그로 인하여 사용수익권을 제대로 행사할 수 없었다가 최근에 와서 사업인정고시가 이루어져 수용되게 되었으니, 그 정당한 보상액은 사업예정고시가 이루어진 날에 가까운 공시지가에 28년간의 지가변동률을 합산하여 정해야 하는데, 이 사건 법률조항으로 말미암아 사업예정고시로 28년간 저평가된 최근의 공시지가(사업인정고시일에 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가)를 기준으로 보상액을 산정했는바, 이는 헌법 제23조의 재산권을 침해하여 위헌이다.”라고 주장하고 있다.

청구인의 주장은 28년 전의 도시계획시설결정으로 인한 토지사용권의 제한에 대하여 충분한 보상이 이루어지지 않았고, 도시계획시설결정으로 인하여 이 사건 토지의 지가가 하락하였으므로 28년 전 도시계획시설결정이 있기 이전의 공시지가에 28년간의 지가변동률을 합산하여 보상액을 산정해야 한다는 것인바, 아래에서는 과연 그와 같은 사정이 인정된다고 해서 도시계획시설결정으로 인한 손실이 재산권에 대한 사회적 제한의 한계를 넘어 보상이 필요한 손실인지, 그래서 그 보상을 위해서 도시계획시설결정시의 공시지가로 보상액을 산정해야 할 것인지에 대하여 살펴본다.

(2) 재산권의 보장과 재산권의 사회적 제약

(가) 헌법은 “모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다.”(제23조 제1항), “재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다.”(제23조 제2항)고 규정함으로써, 재산권이 헌법적으로 보장됨을 천명함과 동시에 재산권은 법률로써 규제될 수 있고 그 행사 또한, 일정한 제약을 받을 수 있다고 밝히고 있다.

재산권이 헌법상 기본권이기는 하지만, 구체적인 재산권으로서 법질서 내에서 인정되고 보호받기 위해서는 입법자에 의한 형성을 필요로 한다. 즉, 재산권은 그 내용이 입법자에 의하여 법률로 구체화됨으로써 비로소 권리다운 모습을 갖추게 된다. 입법자는 재산권의 내용을 구체적으로 형성함에 있어서 사적 재산권의 보장이라는 요청(헌법 제23조 제1항 제1문)과 재산권의 사회적 기속성에서 오는 요청(헌법 제23조 제2항)을 함께 고려하고 조정하여 양 법익이 조화와 균형을 이루도록 하고 있다(헌재 2005. 9. 29. 2002헌바84, 판례집 17-2, 98, 116-117).

(나) 토지재산권에 대한 사회적 제약의 판단 기준

우리 재판소는 1999. 10. 21. 97헌바26 결정(판례집 11-2, 383, 410-411)에서 토지재산권에 대한 사회적 제약이 수인할 수 있는 정도인가에 관하여 아래와 같은 판단기준을 제시한 바 있다.

“도시계획시설의 지정에도 불구하고 토지를 종래의 용도대로 계속 사용할 수 있는 경우에는, 가사 사업시행자에 의한 토지매수가 장기간 지연된다고 하더라도 토지소유자의 재산권행사에 크게 불리한 효과를 가져오지 않는다. 지목이 임야나 전답인 토지가 학교, 도로, 녹지 등 도시계획시설로 지정된 경우, 토지소유자는 도시계획결정에도 불구하고 당해 토지의 협의매수나 수용 시까지 그 토지를 계속 종래의 용도대로 사용할 수 있으므로, 도시계획결정으로 말미암아 토지소유자에게 이렇다 할 재산적 손실이 발생한다고 볼 수 없다. 헌법상의 재산권은 토지소유자가 이용가능한 모든 용도로 토지를 사용할 권리나 가장 경제적 또는 효율적으로 사용할 수 있는 권리를 보장하는 것은 아니므로 입법자는 중요한 공익상의 이유로 토지를 일정 용도로 사용하는 권리를 제한하거나 제외할 수 있다. 도시계획시설의 지정으로 인한 개발가능성의 소멸과 그에 따른 지가의 하락, 수용 시까지 토지를 종래의 용도대로만 이용해야 할 현상유지의무 등은 토지소유자가 감수해야 하는 사회적 제약의 범주에 속하는 것이다.

그러나 도시계획시설로 지정된 토지가 나대지인 경우, 토지소유자는 더 이상 그 토지를 종래 허용된 용도(건축)대로 사용할 수 없게 됨으로써 토지의 매도가 사실상 거의 불가능하고 경제적으로 의미있는 이용가능성이 배제된다. 도시계획결정으로 말미암아 토지를 종래의 목적으로도 사용할 수 없거나 더 이상 법적으로 허용된 토지이용의 방법이 없기 때문에 사실상 토지의 사적인 이용가능성이 폐지된 경우, 재산권에 대한 이러한 제한은 토지소유자가 수인해야 하는 사회적 제약의 한계를 넘는 것이다. 이러한 경우, 사업시행자에 의한 토지매수가 장기간 지체되어 토지소유자에게 토지를 계속 보유하도록 하는 것이 경제적인 관점에서 보아 더 이상 요구될 수 없다면, 입법자는 매수청구권이나 수용신청권의 부여, 지정의 해제, 금전적 보상 등 다양한 보상가능성을 통하여 재산권에 대한 가혹한 침해를 적절하게 보상하여야 한다.”

(다) 이 사건 토지에 대한 도시계획시설결정이 사회적 제약을 넘어선 것인지 여부

그런데 이 사건 토지는 지목이 나대지가 아닌 ‘답’이었고, 도시계획시설결정고시가 있었다 하더라도 ‘토지를 종래의 목적으로 사용할 수 없거나 또는 더 이상 법적으로 허용된 토지이용의 방법이 없기 때문에 사실상 토지의 사적인 이용가능성이 폐지된 경우’라고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 토지의 보상액을 산정함에 있어 도시계획시설결정으로 인하여 지가가 하락하였고, 공익사업법의 제규정에 의하여 산정된 보상액에 이러한 점이 충분히 반영되지 못한 점이 있다 하더라도, 이는 토지소유자가 감수해야 하는 사회적 제약의 범주에 속하는 것이어서 별도의 보상이 필요하지 아니하다고 할 것이다.

(라) 만약 당해 토지에 대한 도시계획시설결정으로 인하여 청구인에게 수인할 수 없는 사회적 제약이 발생한 경우라면 그에 대한 보상은 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’에 의하여 이루어져야 한다. 위 법은 제47조 제1항에서 “도시계획시설에 대한 도시관리계획의 결정(이하 ‘도시계획시설결정’이라 한다)의 고시일부터 10년 이내에 당해 도시계획시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우(제88조의 규정에 의한 실시계획의 인가 또는 그에 상당하는 절차가 행하여진 경우를 제외한다. 이하 같다) 당해 도시계획시설의 부지로 되어 있는 토지 중 지목이 대인 토지(당해 토지에 있는 건축물 및 정착물을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)의 소유자는 대통령령이 정하는 바에 따라 특별시장·광역시장·시장 또는 군수에게 당해 토지의 매수를 청구할 수 있다.”라고 하여 도시계획시설부지의 매수청구에 관하여 규정하고 있고, 제48조 제1항에서 “도시계획시설결정이 고시된 도시계획시설에 대하여 그 고시일부터 20년이 경과될 때까지 당해 시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 도시계획시설결정은 그 고시일부터 20년이 되는 날의 다음날에 그 효력을 상실한다.”라고 하여 도시계획시설결정의 실효에 관하여 규정하고 있다. 따라서 이 사건 토지에 대하여도 도시계획시설결정으로 인하여 수인할 수 없는 사회적 제약이 발생하였다면 그에 대한 보상은 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’에 의하여 이루어지게 될 것이고, 만약 위 법에 의한 보상이 불충분하여 권리를 침해받고 있다면 위 법 조항에 대하여 직접 헌법소원을 제기하여야 하는 것이지 이 사건 법률조항에 대하여 헌법소원을 제기할 것은 아니다.

(3) 보상액 결정의 기준시점

사업시행자가 국민으로부터 필요한 토지를 수용할 때에는 정당한 보상을 지급해야 하고, 정당한 보상이란 시가에 의한 피수용재산의 객관적 가치의 보상을 말하므로 수용 당시의 시가(공시지가)에 의한 보상이 가장 정당한 보상방법일 수밖에 없다. 따라서 청구인의 주장과 같이 28년 전인 도시계획시설결정일을 기준시점으로 해 당시의 공시지가에 지가변동률을 합산하여 산정하는 방법도 가능이야 하겠지만 그보다는 청구인에게 생길 수 있는 보상가액의 하락은 앞서 보았듯이 청구인이 감수해야 하는 사회적 제약인 만큼 이 사건에서도 정당한 보상액은 수용 당시 시가보상의 원칙으로 돌아와 당해 토지에 관한 협의의 성립 또는 재결 당시 공시지가 중 사업인정고시일에 가장 가까운 시점을 기준시점으로 해 그 당시 공시된 공시지가를 기준으로 보상액을 산정하는 것이 당해 토지의 객관적 재산가치를 가장 잘 반영한 정당한 보상방법이라 하지 않을 수 없다.

5. 결 론

그렇다면, 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.